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            信訪制度存廢繞不開的兩個問題

            時間: 2014-07-30 欄目: 憲法論文

              信訪制度存廢繞不開的兩個問題
              
              申友祥
              
              公權力存在的根本目的就是為公民提供各項服務,以滿足個體和社會的需求。信訪制度作為各公權力機關為公民提供的一種公共服務,在當下社會需求的搜集、整合和滿足,以及執政理念和施政效果的監測檢驗方面發揮著作用。
              
              信訪制度存廢之爭由來已久,廢除的理由也多種多樣,當下能否廢除信訪制度需要回答兩個問題:信訪在當下發揮了什么樣的社會治理功能?在目前,這些功能是否具有其他更好的機制可替代?
              
              公權力存在的根本目的就是為公民提供各項服務,以滿足個體和社會的需求。信訪制度作為各公權力機關為公民提供的一種公共服務,在對當下社會需求的搜集、整合和滿足,以及執政理念和施政效果的監測檢驗方面發揮著作用。
              
              信訪是公共服務機關搜集公民需求的重要渠道。以北京市政法民生熱線電話接訪為例,小到用水用電、供暖供氣、路政園林,大到教育醫療、征地拆遷、違章違建、勞動保障等問題都被全天候、24小時不間斷地解答、批轉辦理。在接訪中,接訪人員搜集到了公民最關切的需求,通過對來電反映的問題的歸類整理,最終為改善民生決策提供重要依據。
              
              信訪是公共服務質量的監測部門和售后服務部門。現代意義上的國家類似于一個大公司,沒有質量管控和售后服務部門的公司要實現良性化和規范化治理是不可能的,國家的治理亦如此。如果缺乏一個切實可行的公共服務質量監測部門和售后服務部門,其執政方略將脫離公民需求,執政效果也將大打折扣。公民來信來訪來電,反映的大多為質量較差、甚至是嚴重侵犯來訪者權利的公共服務。高效便捷暢通的信訪渠道有利于實時監測、及時整改,以便于提高服務質量。
              
              信訪是上級監督下級的重要啟動途徑。執政措施的執行依賴于逐級傳達和基層的最終落實,其有效傳達和不折不扣地執行離不開監督保駕護航。暢通的信訪通道使得欺上瞞下難以實現,各部門領導通過接訪,實現了足不出戶地直接了解到部門具體辦事人員的工作情況,上級領導可以了解下級部門是否在不折不扣地落實政策。這樣,群眾信訪反映情況就成了上級監督下級的重要啟動途徑。
              
              信訪是公民和公權力部門溝通的重要橋梁。門難進、臉難看、電話打不通、找不到工作人員是部分機關和干部常見的惡習,嚴重損害了黨政形象和公信力。信訪使得公民在遇到類似情況時有了投訴的渠道,通過投訴、接待部門的批轉給部門領導、部門領導責成辦事員聯系公民,于是,一個重要的溝通橋梁得以建立。缺乏暢通的信訪通道,面對上述遭遇,公民將難以實現和公權力部門的有效溝通。
              
              信訪是公民難得的泄憤場和解壓閥。來信訪的人,大體可以分為政策或法律咨詢者、權利受到侵害而尋求救濟者、訴求不合理和不合法者。對于后兩類來訪者,他們往往充滿怨氣甚至是憤怒。信訪在提供矛盾化解溝通平臺的同時,也提供了一個傾訴的場域,在這里他們的壓力得到釋放,憤怒得到排解。事實上也是,在筆者的接訪經歷中,對于權利受害者,接訪者做好耐心釋法,指明維權的方向,在職權范圍內化解糾紛,他們就不再憤怒。
              
              信訪是社會秩序的平衡器。信訪可以說是“東方經驗”,西方國家沒有這個途徑,公民發泄對執政者的不滿和憤怒主要方式是靠集會結社、游行示威。在他們的大多數集會結社、游行示威中,輕者交通堵塞癱瘓、重者演變為打砸搶燒等暴力事件。這種發泄方式極其容易導致權利的濫用,即維權者因為維權導致其他人的通行權利被侵犯,無辜者也可能在游行示威中受到不法傷害。暢通的信訪制度避免了因為游行示威帶來的無序和不經濟,在一定程度上起到了社會秩序平衡器的作用。
              
              從理論上講,訴訟可以取代信訪,這也是多數專家學者抨擊信訪制度后得出的替代性國家治理方案。但在目前的實際中,真能取代信訪嗎?首先,訴訟維權時間成本和訴訟成本較高。(www.farstar.net.cn)時間上,普通一審民事案件簡易程序3個月,普通程序6個月,上訴程序3個月。訴訟成本上,律師費用也是一筆巨大的支出。而對于一些用水用電、供暖供氣、路政園林緊急情況,撥打12345民生熱線一個電話就能夠快速解決問題。如果起訴到法院,是否符合受理條件是一個問題,受理后能否快速解決也是一個問題。其次,當事人訴訟程序完結后還上訪從根本上說明信訪無法被取代。法律不是萬能的,司法也不能解決所有問題。尤其在司法權威尚未完全建立時,一些爭議超出了司法所承載的能力,需要立法部門和黨委政府部門支持和配合方能解決。另外,信訪所具有的搜集社會需求、公共服務質量監測、上級對下級監督、溝通橋梁功能難以甚至是不可能被訴訟取代。
              
              訴訟在社會政治經濟轉型期被專家學者們賦予了太多的期待,但是在糾紛解決上司法確實承載了不能承受之重。信訪制度雖然被專家學者們所詬病,但是其所發揮的、而司法卻不能發揮的功能不可忽視。某種意義上,信訪在我國起到了國外所提倡的ADR(替代性糾紛解決機制)的功能。而我們現在需要思考的是,如何快速地推進替代性糾紛解決機制建立,或者如何推進信訪制度改革,而不是在替代性糾紛解決機制的社會治理功能尚未完全發揮時,取消信訪,將糾紛解決的重擔全部扔給司法。

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