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            美國恢復對伊朗制裁內容與影響

            時間: 2019-09-04 欄目: 國際政治論文

             摘    要: 美國退出伊核協議是其基于國家利益的選擇, 也是美伊深層次矛盾難于調和的體現, 歐盟雖然表態將繼續執行協議, 但挽救協議的決心和能力有限, 伊核協議短期有望維持, 中長期破裂的可能性較大。美國此輪制裁預期效果可能不亞于上一輪制裁水平。預期影響包括, 伊朗油氣產量和出口量將大幅下滑, 可能重抵2012-2015年歷史低谷, 進一步推升國際油價;將有效遏阻對伊朗投資, 特別是來自歐洲公司的投資, 中國、俄羅斯的公司有望繼續投資, 但被制裁風險大幅提升;將嚴重影響伊朗經濟發展和政治穩定, 可能進一步提升中東地區緊張局勢。中國石油企業在伊朗面臨的風險全面提升, 母公司遭遇制裁的可能性增加, 需充分估計, 謹慎應對。

              關鍵詞: 美國; 伊朗; 伊核協議; 制裁; 預期效果;

            美國恢復對伊朗制裁內容與影響

              Abstract: United States withdrawal from the JCPOA is both a rational choice based on considerations of national interests and a reflection of deep-rooted problems between U.S. and Iran. European Union has limited determinations and capabilities to save the Iran nuclear deal although it declared to keep supporting the deal. In short term, the Iran nuclear deal will still exist without U.S., however, in the mid to long term, the risk of broken is quite high. The expected effects of this term's sanction may be as same as the historic lows of 2012-2015, including a sharp drop in Iranian oil and gas production and exports, pushing up international oil prices further. It will effectively discourage investment in Iran, especially from European companies. Chinese and Russian companies are expected to continue investments, but the risk of sanctions has increased dramatically. Moreover, it will seriously affect Iran's economic development and political stability and may further raise tensions in the Middle East. China's companies in Iran have confronted with rising risks from all aspects, especially the risk of U.S. sanction directed at parents companies, which should be estimated sufficiently and coping with enough cautiousness.

              Keyword: United States; Iran; JCPOA; sanction; expected effects;

              1、 伊核協議的現狀與前景分析

              1.1、 美國退出伊核協議是國家利益權衡的選擇, 也是美伊深層次矛盾難于調和的體現

              美國退出伊核協議雖然一定程度受特朗普個人因素影響, 但從本質上看仍是美國追求全球霸權和國家利益最大化的選擇。與2015年簽署伊核協議時期相比, 當前中東地區形勢發生了較大變化——俄羅斯和伊朗聯手在圍繞敘利亞的美俄地緣政治博弈中占據優勢, 而美國在借伊朗力量擊退伊斯蘭國恐怖勢力的同時助長了伊朗地區勢力的擴張, “什葉派新月之弧”已然成行, 美國亟需調整中東戰略, 聯合以色列、沙特阿拉伯等地區盟友及英、法等歐洲盟友擊退俄羅斯、伊朗在中東地區的勢力擴張, 以重塑美國在中東的影響力。退出伊朗核協議, 恢復對伊朗制裁, 是釜底抽薪之舉, 將徹底擊碎伊朗經濟復興的希望, 并在最高領袖繼承問題凸顯的關鍵時期助生伊朗內部崩潰和政權更迭。總體看, 特朗普此舉旨在實現多重目標:一是通過重塑中東影響力, 左右石油命脈, 鉗制中國和平崛起, 制衡歐、日、韓離心傾向;二是通過履行競選承諾, 進一步爭取國內政治支持, 特別是國內以色列利益團體的支持;三是通過制造“可控混亂”刺激油價上漲, 并以美國能源優勢為重要支點, 實現制造業回歸。

              1.2、 歐美分歧不在根本目標而在于實現途徑, 歐盟彌補伊朗損失的決心和能力有限

              美國單方面退出伊核協議后, 雖然英、法、德等歐洲盟國均在政治上高調表態將繼續留在協議之內, 并譴責美國不負責任, 但美歐間限制伊朗核能力并遏制伊朗勢力擴張的根本目標仍然一致, 這也是美、英、法對敘利亞聯合空襲的重要原因。并且美歐在政治、經濟和安全方面均有廣泛而密切的利益關聯, 美歐因為伊核問題而出現實質性對抗的經濟、政治代價過高。

              但由于歐洲油氣方面更依賴中東, 地理位置上更靠近中東, 中東地區局勢的惡化將迅速通過油價上漲、石油斷供或難民危機等形式首先傳導到歐洲國家。維持伊核協議, 避免地區大規模沖突, 對歐洲來說更關乎切身利益, 因此歐盟主張在沒有可替代方案的情況下, 維持現有協議。

              1.3、 伊核協議短期有望維持, 中長期破裂的可能性較大

              伊核協議的出發點是伊朗以核儲備和加工能力消減, 來換取美歐制裁取消, 但從該協議內容設定來看, 早已為美國退出協議埋下了伏筆。一是協議規定進入“執行日”才能啟動美歐制裁取消, 此前伊朗需履行消除或向國外轉移近98%的鈾庫存、2/3的離心機等關鍵承諾。二是美歐制裁不受多邊機制約束, 可單邊恢復[1]。三是協議中設置了“日落條款”, 國際社會對伊核活動的許多限制將在10~15年后過期, 屆時伊朗可以恢復鈾濃縮活動。四是沒有限制伊朗導彈開發, 也沒有抑制伊朗在中東的擴張政策[2]。美伊間戰略互信十分脆弱, 美國在伊朗獲得經濟回報之前退出伊核協議的成本較低, 退出的可能性也更大。協議執行到當前階段, 伊朗核研發能力已經出現實質性消減, 美國中途毀約, 將有效遏阻國際資本重回伊朗, 伊朗只獲得了有限的短期經濟利益, 卻無法通過與域外大國建立緊密的經濟相互依存關系來確保自身發展與安全, 失去擴張地區勢力的經濟資本。

              如果美歐能私下達成某種默契, 美國則有可能通過把握對伊朗次級制裁 (二級制裁) 的節奏和幅度, 最低限度允許歐盟與伊朗的石油貿易, 來換取伊朗繼續履行協議, 形成核協議“持續拖延, 損而不破”的局面。從而實現在打擊伊朗勢力擴張的同時, 繼續推進伊朗去核計劃, 既能避免美國卷入另一場中東戰爭, 也能照顧到歐洲盟友的利益關切。與此同時, 美國將持續對伊朗實施“極限施壓政策”, 伊朗將被迫面臨艱難的抉擇, 或者繼續遵守核協議換取有限的經濟利益;或者違反或退出核協議, 將可能再度面臨美歐聯合制裁, 遭受致命經濟打擊。隨著局勢的進一步明朗化, 伊朗國內強硬派重占上風的可能性較大, 違反或退出協議的可能增加。不過協議前景還面臨諸多不確定因素, 圍繞敘利亞的美俄大國及中東地區強國博弈、中美貿易爭端、國際油價走勢、美國中期選舉、伊朗最高領導人繼承問題、歐洲難民危機等都會對伊核協議走向產生影響。

              2、 美國恢復對伊朗制裁內容

              2.1、 美國計劃分兩階段恢復制裁, 油氣、金融等關鍵制裁將在11月5日恢復

              特朗普宣布單方面退出伊核協議后, 美國財政部隨即宣布將給與伊朗交易的相關公司或實體90~180天時間調整對伊關系, 分兩個階段全面恢復對伊朗制裁。第一階段制裁于宣布退出協議90天后, 即2018年8月7日恢復, 主要針對汽車行業、貴金屬交易等。180天后, 即11月5日將恢復針對石油和金融行業的關鍵性制裁, 涉及石油貿易, 石油行業, 石化行業, 港口、船運及造船業, 金融交易, 保險和再保險服務, 以及對伊朗中央銀行、伊朗國家石油公司、伊朗國家油輪公司的制裁 (見表1) 。特朗普還可能進一步追加遭制裁公司或個人名單。值得特別注意的是, 當前美國制裁沒有禁止伊朗凝析油出口, 如果形勢惡化, 不排除特朗普追加凝析油出口禁令的可能[3]。

              2.2、 美國有選擇性地實施次級制裁, 中資企業成為重點目標的可能性增加

              美國即將恢復的制裁, 主要內容是2010年奧巴馬政府時期通過的《全面制裁伊朗、問責和撤資法案》, 該法案矛頭直指伊朗能源、金融等要害領域, 并進一步加強了“長臂管轄”, 針對第三方采取更嚴厲的制裁措施, 并規定只要子公司或關聯公司違反制裁法案, 母公司“知道”或“應該知道”子公司違法行為的, 也將受到制裁。但法案同時規定將給予明顯減少從伊朗進口石油的國家制裁豁免, 美國總統可以因“對國家利益必要”, 取消針對第三方的違反制裁法案調查[5]。美國政府在是否制裁上具有很大的裁量權, 是否采取次級制裁更大程度上是一個政治問題而非法律問題。

              上一輪制裁期間, 中國從伊朗進口的原油量降幅約20%, 雖然取得從伊朗進口原油的制裁豁免權, 但珠海振戎、中國石油下屬的昆侖銀行仍被列入制裁名單。此輪制裁美國態度強硬, 中國取得豁免更加困難, 中國石油、中國石化等尚在伊朗運營的中國石油公司, 其母公司遭受制裁的風險提升。在當前中美貿易爭端緊張的態勢下, 美國可能重演中興制裁案, 借制裁中國石油向中國政府施壓。可能采取的措施包括禁止美元外匯交易, 凍結在美國資產, 限制美國商品、技術和服務出口, 禁止從美國進出口銀行獲得貸款和出口信保等。中國石油目前在美國運營休斯敦技術研究中心, 并通過存托證券方式在紐約上市, 大部分設備、軟件、技術進口依賴美國, 海外投資和貿易主要使用美元結算, 一旦母公司遭受制裁將造成較大運營困難和經濟損失。

              表1 美國恢復對伊朗制裁時間與內容
            美國恢復對伊朗制裁內容與影響

              資料來源:美國財政部 (US Department of the Treasury) , 參考文獻[4]

              3、 美國恢復對伊朗制裁的影響

              3.1、 上一輪制裁的效果

              2012-2015年, 美國成功聯合歐盟、日、韓等國實施對伊朗石油禁運, 迫使伊朗石油出口降至歷史低點, 美國對伊朗經濟制裁也達到前所未有的效果。據國際能源署 (IEA) 數據, 2010-2011年, 伊朗原油和凝析油出口均值約230萬桶/日;2012-2015年降至100萬桶/日, 較上一時期減少130萬桶, 降幅達57%;2016年伊核協議進入“執行日”階段后, 伊朗石油出口迅速恢復, 2016-2017年均值回升至200萬桶/日水平。2012-2015年, 歐盟從伊朗進口的石油和凝析油從上一時期的70萬桶/日驟降至10萬桶/日, 由于上一輪制裁期間伊朗凝析油出口未納入石油禁運范圍, 這10萬桶/日主要為凝析油。2012-2015年的制裁期間, 日本、韓國從伊朗進口的石油和凝析油數量降幅均超過50%, 印度降幅約1/3, 中國降幅約20% (見圖1) 。

              上一輪制裁期間, 恰逢國際原油價格大幅下跌, 據BP能源統計數據, 布倫特油價從2013年的109美元/桶下降至2014年的99美元/桶, 2015年跌至52美元/桶, 2016年進一步下跌至44美元/桶。從年度趨勢看, 2017年國際油價才呈現回升趨勢, 2017年布倫特油價回升至54美元/桶[7]。

              在國際制裁和油價的雙重打擊下, 伊朗油氣行業和整體經濟均遭受重大損失。綜合世界銀行、國際貨幣基金組織、美國能源信息署及伊朗中央銀行數據, 2013年伊朗原油和其他液體產量為319.7萬桶/日, 較2010年減少105.1萬桶/日, 降幅達25%, 為近20年歷史低點;2012年伊朗GDP實際增長率從2010年的5.8%降至-7.4%, 2013年進一步緊縮0.2%;2013年通貨膨脹率上升至34.7%;財政收入較2011年減少了310億美元, 降幅達30%。經濟形勢惡化, 民生水平下降成為2013年溫和派總統魯哈尼上臺以及2015年伊朗重回談判桌的主要原因。

              圖1 伊朗石油及凝析油出口地區分布
            美國恢復對伊朗制裁內容與影響

              數據來源:國際能源署 (IEA) , 轉引自參考文獻[6]

              3.2、 此輪制裁的預期影響分析

              第一, 伊朗油氣產量和出口量將大幅下滑, 可能重抵2012-2015年歷史低谷, 將進一步推升國際油價。2018年5月特朗普宣布退出伊核協議后, 由于其他各方的反對, 市場尚持觀望態度, 5-6月伊朗石油出口降幅并不明顯 (見圖2) 。但隨著美國對伊朗“極限施壓”, 以及對伊朗主要原油進口國說服動員以及制裁威脅的推進, 8月以來伊朗石油出口降幅明顯。據彭博社數據, 8月伊朗原油出口降至183萬桶/日, 較4月下降約70萬桶/日, 土耳其降幅約59%, 印度降幅約43%, 歐洲降幅約35%, 日本降幅約27%, 中國降幅約22%, 韓國則完全停止進口。9月, 伊朗原油出口進一步下降至160萬桶/日, 較4月總體降幅達36%。惠譽評級旗下BMI公司預測, 2019年伊朗原油出口較2017年將下降130萬~175萬桶/日[8]。伍德麥肯茲咨詢公司預測2019年伊朗原油出口較2017年減少114萬桶/日[9]。伊朗地緣政治形勢將推升市場預期, 進一步拉升油價, 據牛津大學能源研究學院發布的報告, 如果伊朗原油出口降幅達到上次制裁水平, 在目前市場環境下, 對油價的影響將翻一倍, 若伊朗原油產量下降約100萬桶/日, 對油價的影響將達到21.6美元/桶[6]。

              圖2 2018年1至9月伊朗原油出口地區分布
            美國恢復對伊朗制裁內容與影響

              數據來源:Bloomberg, BMI

              第二, 制裁將有效遏阻對伊朗投資, 特別是來自歐洲公司的投資, 中國、俄羅斯的公司有望繼續投資, 但被制裁風險大幅提升。據伍德麥肯茲公司統計, 2015年7月伊核協議簽署以來, 伊朗先后簽署了54份合作意向協議, 涉及儲量規模高達280億桶。參與簽署的包括道達爾、殼牌、奧地利OMV等知名歐洲石油公司, 也包括中國石油、中國石化、俄羅斯天然氣工業股份公司 (Gazprom) 、印度國家石油公司 (ONGC) 、印度尼西亞國家石油公司 (Pertamina) 、馬來西亞國家石油公司 (Petronas) 、泰國國家石油公司 (PTTEP) 等國家石油公司, 還有日本國際石油開發帝石 (INPEX) 、俄羅斯盧克石油 (Lukoil) 等石油公司[10]。雖然目前伊朗同國際石油公司簽署最終協議的僅有南帕斯11期項目 (道達爾持股50.1%, 中國石油持股30%, 帕斯石油公司持股19.9%) , 但也充分說明了國際石油公司進入伊朗市場的意愿和廣闊前景。

              美國宣布恢復對伊朗制裁無異于向有意投資伊朗的國際石油資本發出明確威脅:要么放棄投資伊朗, 要么放棄美國市場利益。由于歐洲大企業普遍持有大量美國資產, 并嚴重依賴美元交易和融資, 冒險投資伊朗的可能性很小。迫于美國制裁壓力, 道達爾已公開表示退出南帕斯11期項目。埃尼也已公開表態目前同伊朗的業務往來將按期于11月結束, 不需要申請豁免, 將遵守美國對伊朗制裁。此外荷蘭殼牌、英國BP、西班牙雷普索爾 (Repsol) 、西班牙Cepsa、匈牙利OMV、意大利Saras, 德國Wintershall、希臘Hellenic Petroleum等石油公司或煉油商也紛紛表示要充分考慮制裁風險, 準備降低從伊朗進口的石油數量。歐洲銀行、保險與船運公司也都在逐漸切斷與伊朗的聯系。亞洲石油公司也因為制裁風險, 暫緩或擱置與伊朗的合作, 印度尼西亞國家石油公司在美國宣布退出伊核協議后暫停了簽字在即的伊朗Mansuri合同。中國和俄羅斯的公司雖然對美國制裁的應對能力較強, 繼續保持對伊朗投資的可能性較大, 但受到美元交易、保險、船運、設備進口等相關制裁的影響, 項目運營成本和風險將進一步提升, 對投資決策帶來嚴重負面影響。

              第三, 美國退出伊核協議將嚴重影響伊朗經濟發展和政治穩定, 可能進一步提升中東地區緊張局勢。伊朗經濟高度依賴油氣行業, 石油出口收入約占伊朗出口收入的80%, 美國恢復對伊朗制裁將給伊朗經濟帶來沉重打擊。IHS預測, 2019年伊朗實際GDP增長率將下降至1.0%, 通貨膨脹率上升至12.4%。雖然美國對伊朗能源行業制裁要在11月5日才恢復, 但當前伊朗經濟已出現明顯惡化傾向。8月伊朗原油和凝析油出口量降至206萬桶/日, 較4月降幅達33%。7月通貨膨脹率上升至近5年歷史高位, 達18%, 美國《福布斯》雜志則稱伊朗通貨膨脹率實際上已高達203%;兌美元的官方匯率從1月的1∶3.6萬伊朗里亞爾貶值至1∶4.2萬, 黑市匯率從1月的1∶4.2萬貶值至1∶11.9萬。經濟民生的惡化進一步導致民眾抗議示威活動增加, 并出現從不滿經濟向不滿政治體制發展的苗頭, 再加之北部庫爾德反政府武裝伺機發難, 美國、以色列等外部勢力暗中干預, 伊朗國內政治和社會安全風險增大。以魯哈尼為首的伊朗溫和派將被迫面臨經濟復蘇夭折的局面, 國內政治風向可能再度轉向強硬, 從而進一步激化具有代理人戰爭性質的敘利亞、也門等地區沖突。在美國的支持下, 沙特阿拉伯、以色列等伊朗的地區敵對國家也可能轉向更強硬的對伊朗政策, 采取包括軍事對抗在內的更激進措施。總體看, 中東地區局勢的整體風險大幅提升, 雖然不至于發生全面戰爭, 但出現局部沖突的可能性增大。

              4、 結語

              伊朗扼守中東原油運輸通路的咽喉霍爾木茲海峽, 油氣資源潛力巨大, 已探明原油儲量位居全球第四, 天然氣儲量排名世界第二, 具有重要的能源和地緣戰略地位, 對中國石油安全和中國石油公司海外業務的長遠發展意義重大。中國石油公司 (中國石油、中國石化) 是上一輪制裁期間僅剩的未撤出伊朗市場的外國石油公司。但當前形勢下, 與伊朗之間的油氣合作面臨的風險全面提升, 而且中美結構性矛盾提升, 美國轉向孤立主義和民族主義路線等大環境的變化進一步提升了中方公司面臨的風險, 需充分估計, 謹慎應對。同時也應看到, 特朗普的單邊主義作風可能引發全球范圍內的石油去美元化趨勢, 從而動搖美國霸權體系的根基, 美國的態度有可能變化, 美伊之間的戰略博弈在激烈對抗后最終將達到某種平衡。伊朗作為“一帶一路”的重點國家, 未來中伊合作仍然有較為廣闊的前景。

              參考文獻:

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              [3]Mariam Al-Shamma.US recoits to maxmum Sanctions on Iran but lack of multilateral support will limit effectiveness[R/OL].IHS Markit.https://connect.ihs.com/Search/Search?searchFor=US+recommits+to+maximum+sanctions+on+Iran+but+lack+of+multilateral+support+wil l+limit+effectiveness&filters=&filtersFlags=&userDefined=true&autoSwapContentType=true#/viewer/LatestResearc h/%2FDocument%2FShow%2Fphoenix%2F940224%3Fc onnectPath%3DSearch%26searchSessionId%3D386bf25dce49-434e-ae6a-5ed9cb74d56d.
              [4]Frequently asked questions regarding the Re-Imposition of sanctions pursuant to the May 8, 2018 National Security Presidential Memorandum Relating to the Joint Comprehensive Plan of Action (JCPOS) [EB/OL].USDepartment of the Treasury.https://www.treasury.gov/resource-center/sanctions/Programs/Documents/jcpoa_winddown_faqs.pdf.
              [5]黃磊.美國新舊“伊朗制裁法案”的比較及其影響[J].國際經濟合作, 2011 (4) :76.
              [6]FATTOUH Bassam.ECONOMOU Andreas.Crude Oil Market in 2018 and 2019:How did we get here what next[R/OL].Oxford Institute for Energy Studies.https://www.oxfordenergy.org/wpcms/wp-content/uploads/2018/09/Crude-Oil-Market-in-2018-and-2019-How-Did-We-Get-Here-and-What-Next.pdf.
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